TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2911/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2911 de 2023
Expedientes: CJU-4595 y CJU-4625.
Conflictos de competencia entre jurisdicciones suscitados entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. A continuación, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al Magistrado ponente para su decisión, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, respecto de demandas relacionadas con acciones de lesividad impetradas por la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) en contra de actos administrativos emitidos por la misma entidad. A continuación, se resumen los hechos de cada uno de los expedientes de la referencia.
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Asunto |
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4595 |
Colpensiones presentó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución SUB-298087 de 28 de octubre de 2019, a través de la cual reconoció la pensión especial de vejez a la señora María del Carmen Rincón Lemus, por hijo en situación de invalidez. Según la demanda, a partir de una investigación administrativa, la entidad pudo corroborar que la beneficiaria no reunía los requisitos establecidos en el ordenamiento para obtener la prestación, porque su hijo no estaba en situación de abandono. Por el contrario, su padre aporta un estipendio para su manutención, lo que le impide acreditar su condición de madre cabeza de familia. |
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Autoridades en conflicto |
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Mediante Auto del 20 de octubre de 2022, el Juzgado 5º Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena declaró su falta de competencia para conocer el asunto. Con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2 de la Ley 712 de 2001, argumentó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias de seguridad social de los empleados públicos, cuyo régimen de seguridad social es administrado por una entidad pública. Sin embargo, la afiliada era una trabajadora del sector privado. En consecuencia, el asunto debía ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.[1] Por tanto, ordenó remitir el expediente a los jueces laborales. |
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Por su parte, mediante Auto del 8 de febrero de 2023, el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Cartagena explicó que, según el Auto 541 de 2021, proferido por la Corte Constitucional, cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, este tipo de controversias debían ser resueltas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, promovió el conflicto negativo de competencia ante la Corte Constitucional.[2] |
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CJU |
Asunto |
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4625 |
Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución No. 009246 del 13 de junio de 1997. mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales, reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora María Gineth López Lozano, en calidad de cónyuge supérstite del señor Luis Fernando Solano (q.e.p.d.). Lo expuesto, porque en una investigación administrativa concluyó que la demandada no había convivido con el causante desde el año 1980, situación que desvirtuó la existencia de una relación vigente, al momento de su fallecimiento.[3] |
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Autoridades en conflicto |
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A través del Auto del 11 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección 2 Subsección D, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto. Fundamentó su postura en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al considerar que por la naturaleza de la controversia era la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral la competente para conocer del asunto.[4] |
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Posteriormente, por medio del Auto del 11 de mayo de 2023, el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá promovió conflicto negativo de jurisdicciones. Para justificar su decisión, advirtió que la intención de la parte demandante es hacer uso de la acción de lesividad, la cual está consagrada en el artículo 93 del CPACA.[5] A su juicio, la naturaleza de la petición en sí misma conlleva a que el asunto deba ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[6] |
Cuadro No. 1.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia para la acumulación de procesos de conflictos de jurisdicción por presentar unidad de materia
2. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, es competente para disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 (literales a) y v), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta razón, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemática similar, esta Corporación ha decidido acumularlos.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
3. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[7]
4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Constatación |
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Subjetivo La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[8] |
Los conflictos analizados se suscitaron entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y otras pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto). |
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Objetivo Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[9] |
Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad- interpuesto por Colpensiones (Supra 1 Cuadro 1 Asunto). |
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Normativo Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[10] |
Las diferentes autoridades judiciales inmersas en los conflictos entre jurisdicciones referidos se acudieron a fundamentos jurídicos para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra 1 Cuadro 1 Autoridades en conflicto). |
Cuadro No. 2
C. Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y entre autoridades judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de demandas presentadas en relación de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver las demandas ajustadas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad- interpuestas por Colpensiones. En primer lugar, reiterará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en estos casos, de conformidad con lo previsto en los Autos 316 y 840 de 2021. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
D. La competencia para conocer de las demandas presentadas por Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración de los Autos 316 y 840 de 2021
6. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.[11]
7. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Y del otro, el artículo 104 del mismo código dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
8. Así lo explicó la Corte en los Autos 316 y 840 de 2021, al establecer que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan obtener la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio o de uno proferido por una entidad pública liquidada, a la que le hayan subrogado sus derechos y obligaciones, le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social
9. Regla de decisión. Reiteración Autos 316 y 840 de 2021. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
E. Caso concreto
10. En los casos objeto de controversia, la Sala observa que, el propósito de Colpensiones es obtener la declaratoria de nulidad de dos actos administrativos. Uno propio y otro proferido por el Instituto de Seguros Sociales, entidad que fue liquidada y cuyas obligaciones fueron subrogadas por la entidad demandante. Lo expuesto, con fundamento en el Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, conforme a los trámites inherentes a la acción de lesividad. Ese tipo de demandas no están relacionadas con el reconocimiento de una prestación de índole pensional. Por tanto, no corresponden a las actuaciones que son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Aquellas pretenden obtener la revisión de los fundamentos que tuvo en cuenta la administración para concederlo. De manera que, se trata de una controversia que pretende revisar las actuaciones de las entidades públicas, cuya competencia le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
11. En suma, la Sala Plena encuentra que las controversias objeto de análisis corresponden a acciones de lesividad, las cuales deben ser conocidas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación de la regla de decisión fijada en los Autos 316 y 840 de 2021. Por tanto, ordenará remitir los expedientes a los juzgados representantes de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cada proceso, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
12. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá:
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Expediente CJU |
Jurisdicción Competente |
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1 |
El expediente CJU-4595 |
Al Juzgado 5º Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena. |
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2 |
El expediente CJU-4625 |
Al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección 2 Subsección D. |
13. Lo anterior, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-4595 y CJU-4625, por presentar unidad de materia.
Segundo. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 5º Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena y el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 5º Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-4595 al Juzgado 5º Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena para que adelante las actuaciones de su competencia.
Tercero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección 2 - Subsección D., y el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección 2 - Subsección D es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-4625 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección 2 - Subsección D para que adelante las actuaciones de su competencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
José Fernando Reyes Cuartas
Presidente (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-4595. Documento: 01. DEMANDA .pdf, pp. 1-8.
[2] Expediente digital CJU-4595. Documento: 03. AUTO RECHAZA POR CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf .pdf, pp. 1-2.
[3] Expediente digital CJU-4625. Documento: 01Demanda.pdf, pp. 4 24.
[4] Ibidem, pp. 149 157.
[5] Expediente digital CJU-4625. Documento: 03AutoPromueveConflicto.pdf pdf, pp. 2.
[6] Ibidem.
[7] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[9] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[10] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[11] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los Autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.